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一发牵不动全身环境管理一线的调研报告

发布时间:2018-08-30 19:21:41  来源:互联网   阅读:0

一发牵不动全身?环境管理一线的调研报告

为了使企业办理排污许可证更加便捷,同时提高环保部门办理效率,目前很多地方已经开始提供上办理排污许可证的服务。

排污许可证自推行以来,在我国走过了20多年的历程。作为一项重要的环境管理制度,排污许可证制度已经发挥了一定的作用。

如何用好、用足这张证?实践中,基层环保工作者有思考、有探索,也充满了期待。

■探索——

建立部门规章,增强排污许可证制度可操作性

由于《排污许可证管理条例》尚未出台,多年来,地方排污许可证的发放与管理始终缺乏明确的法律指导,工作开展起来难免多处碰壁。为了将这项制度充分运用起来,首先需要在操作层面解决法律依据不足的问题。朝着这样的方向努力,许多地方展开了积极的探索。

“盼了很多年,终于盼到2011年,我们等来了省里出台的《水污染物排放许可证管理办法》。”言语中,工作在环保基层一线的南京市环保局总量处工作人员周徐海显然透出了一分坚定。他说,有了这样一部法规,他们开展工作的底气比以前足多了。

2011年10月1日,为了进一步加强环境监管,强化排污单位的法律意识,规范排污行为,全面实施排污许可证制度,《江苏省排放水污染物许可证管理办法》(以下简称《办法》)开始正式实施。

“结合地方实际情况因地制宜,将排污许可证制度上升至地方性法规,有利于地方更好地开展这项工作。”江苏省环保厅总量处处长刘晓磊说,“以前,仅发证工作就很难开展下去,我们将排污许可证做好了等企业来拿,企业都不肯来。为什么会出现这种情况?根源就在于我们缺少处罚依据。而现在,工作就好做多了。”

“有法可依,违法必究”让排污许可证真正产生了威慑力。在处罚条款上,《办法》明确规定,对于排污单位不按照排污许可证或者临时排污许可证的规定排放污染物的,由环境保护行政主管部门责令限期改正,并处1万元以上5万元以下罚款;情节严重或者逾期不改正的,依法吊销排污许可证或者临时排污许可证。

从南京市这几年的统计数据可以看出,证件的发放量有了保障。南京市每年排污许可证的发放数量总体达4000家~4500家左右,市直管企业达150多家;区(县)占4000多家,其中工业企业占60%,“三产”企业占40%。自《办法》实施以来,整个江苏省内发放排污许可证的数量已经明显上升,截至目前已经达到了8万多份。

“有了法律依据,现在发证已经不再是一个难题。”许多一线环保工作者表示,“通过多种形式的宣传和通知,一般情况下,排污企业到期就会来申办排污许可证了。”类似这样的情况,在南京、扬州、江阴以及江苏省内的大部分地区现在基本都可以做到。

《江苏省排放水污染物许可证管理办法》的出台,带动了整个江苏省内水污染物排污许可证工作的开展,同时也为进一步制定细则打下了基础。

为了更加适应自身的发展情况,南京市已经开始研究本地的《排污许可证管理办法》,扬州市目前已经起草完成了《扬州市排放污染物许可证管理工作实施方案》,下一步即将开始实施。

■经验——

江阴排污许可证与排污权有偿使用及排污权交易挂钩

“从基层环保部门的实践来看,用好了排污许可证会给环境管理工作带来很大益处。”这是许多一线环保工作者的共识,但如何让企业真正“买账”,是首先需要解决的问题。

“从今以后,排污企业不再有免费午餐。要排污,企业必须掏钱购买排污许可证。”为了促使排污企业珍惜环境资源、约束排污行为、把“环境有价”的理念从纸面落到实处,2008年1月,江苏省环保厅、财政厅、物价局等部门联合决定,在经济较为发达的太湖流域,试行水污染物排放指标有偿使用。从这一年起,江苏省结束了太湖流域266家重点监控排污企业无偿使用排污许可证的历史。

2008年9月,作为江苏省内进行排污权有偿使用和排污权交易试点之一的江阴市,在区域排污总量指标限定条件下,由环保部门核发排污许可证,确定企业合法达标排污总量。有偿获得排污指标的企业通过减排有富裕指标的,可以拿出来放到有“排污权银行”之称的储备交易中心获得“绿色利润”,排污指标不够的企业或新上项目的则需要向储备中心以高出市场价数倍的价格购买。

在整个过程中,江阴市将排污许可证作为排污权交易的执行载体,通过排污许可证发放,完成初始排污权的分配核定,征收排污权有偿使用费。简言之,如果没有排污许可证,企业就没有了交易的载体。

如此一来,排污许可证成为了企业真正的必需品,没有这张小小的证明,企业根本不能进行排污权的交易。“依证排污,按证排污”。实践中,排污许可证真正发挥了它的实际效用,可以说,江阴走在了前面。

为确保企业持证和定量排污,在探索中,江阴市逐渐推行排污许可证分类管理:把化工、印染、冶金、电力、制革、造纸、电镀等重污染企业列为A类企业,一般污染和轻污染企业列为B类企业,“三产”服务业列为C类企业。对A类企业,通过远程监控、实时跟踪、不定期检查等手段,实施重点监管;对B类、C类企业加强常规监管。同时,对每个企业排污许可证所核定的排污总量不搞“终身制”,分阶段核定减排指标,直至企业真正实现“零排放”。

探索带来了成效。截至今年10月,江阴市发放各类排污许可证已达1651份。

有人提出,在江阴用得好,在别处尚未用得好,原因是不是因为江阴开展了排污权有偿使用和排污权交易?“并非如此。”江阴市环保局局长沈天星说,“其实,这并非前因后果的关系。形象一点说,是一撇一捺才可以写成一个‘人’字的关系,两者是需要相互支撑的。”

江阴地处太湖地区,这里的生态环境本身就比较脆弱,即便所有企业都做到了达标排放

一发牵不动全身环境管理一线的调研报告

,但排污总量也依然很大,对整个地区环境质量的影响也非常大,所以在这个基础上,除了要求达标排放,还要控制排放总量。

为了维护整个太湖地区的环境质量,江阴市几年前就开始了排污总量的控制,而自从进行排污权有偿使用和排污权交易以来,排污许可证不论在发放、使用还是管理上,江阴市都已经在摸索中。

“可以说,通过这些年环保工作的努力,江阴市境内的企业对排污总量的概念和排污许可证的概念已经是深入人心。再加上具备了一定的经济基础,各方面的自律和他律随之而来,对企业的规范管理也就更加顺畅。从另一方面说,正是经济与环境的良性发展、相互支持,才有了我们今天的成绩。”

此外,从江阴的经验来看,建立相应的体制机制解决由发证带来的一系列问题也尤为重要。

“证发了,不只是看看的,假如企业真的超标排放了,就需要对其进行处罚。”沈天星指出,虽然江苏省实施了《排放水污染物许可证管理办法》,但5万元的高限处罚力度远远不够,所以江阴市也增加了自己的一些处罚措施,即便不在经济上对其进行处罚,也会在其他方面进行管理。

“比如,在下一年度的排污申报或者排污总量核定方面,卡他。从核定的范围内,给他套上紧箍咒,而且越套越紧。”沈天星说。

在一定期间内,企业只允许排放前期规定的量,而企业在发展壮大的过程中,它的排污量也会随之增加,这时候企业就需要改进生产设施,提高生产工艺。这时企业要新产生1吨COD,就必须把老的两吨COD削减掉,也就是江阴推行的“以新带老”政策。

另外,江阴还采用科技手段担当监测卫士,推行废水排放IC卡收费管理制度。企业用排污权IC卡刷卡后,才能打开阀门,一旦接近超标线,“电子阀门”就会向企业和环保部门发出警报,提醒企业减少污染物排放。

“除此之外,假如不符合总量要求排放的话,我们还有另外一道制约措施——在信息公开环节对其施加压力,将超标排污作为扣分项目。”探索中,江阴加重了对主要污染物排放总量交易的砝码,如企业环境行为信息公开化评定为黄色以下、突出环境问题未解决被实施挂牌督办或被列为重点整治对象的区域和企业等,在未完成整治前不得购买污染物排放总量指标。沈天星说:“而紧接着企业涉及的项目审批、总量指标交易、绿色信贷等等都会受到影响,这些都是企业不愿看到,也是不能接受的。”

牵一发而动全身,这样一来,一张证牵动了大大小小所有的内容,真正体现了“一票否决”。推行这张证也就能够也就促使企业从“末端治理”向“源头控制”转变。

从江阴推行排污许可证的经验来看,有其自身的生长土壤。执法的条件、人的意识、企业的认可、政府部门的推动以及经济的基础,缺一不可。

■期待——

完善制度,实现“一证式”管理,真正做到按证排污、按证管理

针对总体上实施排污许可证制度法律、法规不健全的现状,实践中,各地的探索与实践不断填补着其中的空白。自2011年实施了《江苏省排放水污染物许可证管理办法》之后,江苏省针对水污染物排污许可证的发放与管理,有了法律依据。但另一方面,排污许可证的发放范围仍有缺失。用基层一线环保工作人员的话说,“在这方面,我们还像个瘸腿。”

“比如说,与群众生活关系最为密切的‘小三产’。”江苏省扬州市环保局环保局助理调研员陈锡根说,当“小三产”不触犯到工商部门的相关规定时,工商部门是不管理的,而这些“小三产”却往往对环境的影响很大。可按照目前排污许可证的发放范围来看,却没能涵盖“小三产”。

“环保部门没有被赋予这方面的权力,就难以加强对‘小三产’的管理。仅从这一个角度来看,排污许可证的发放范围还需要再扩大。”陈锡根说,正是在实践中遇到了这样的困惑,接下来,扬州市在起草《扬州市排放污染物许可证管理工作实施方案》时已经决定将“小三产”纳入进来,从而加强对它的环境管理。

此外,从宏观上看,大气、噪声、固废等污染物排放许可证的发放也还没有相关的法律依据。“首先应该在《环境保护法》中确定排污许可证制度的地位。”江苏省环保厅法规处处长石勇发出了自己的呼声。

此外,也有人提出,排污许可证制度不完善与总量控制制度的不完善有直接联系。而同样,总量控制制度在《环境保护法》中也未做出明确规定。

结合《环境保护法》的修订,许多环保工作人员希望能从其中看到关于排污许可证的相关规定。这条路究竟要如何走,还需要国家在环境保护的基本法律中予以明确。

“各项环境制度这么多年实行下来,有些制度行之有效,有些却难以见到效果。有时,两个制度同时使用却产生反作用,对企业并不能起到多大的环境管理作用。其实,环境管理发展到现阶段,已经需要考虑找一个‘龙头’制度来统领了。谁可以担当?我认为排污许可证制度是可以的。”江苏省环保厅法规处副处长刘海东说,这是他在对排污许可证制度进行了大量研究与实践之后,一直在考虑的问题。

“我们现在颁发的排污许可证,多数还仅仅属于一种粗放型的。例如,在排污许可证上仅仅只是列举企业的名称、污染因子、核定的排污量是多少。”刘海东说,据他了解,对排污许可证的管理,国外一些发达国家更多采用的是“一证式”管理,他们的排污许可证是一本厚厚的书,里面对排污许可进行了各种各样的规定。比如,什么时间排、向哪里排、排的量是多少以及各种不同形式的超标排污会受到怎样的处罚等,都会规定得非常详细、具体。因此,他们排污许可证的可操作性就相对较强。

谈到国外的做法,沈天星道出了他的理解。他认为,与国外一些发达国家的环境管理制度相比,我国目前采取排污许可证制度可能也仅仅只是一种过渡时期所采用的制度。“目前,国外环境治理比较好的国家是以地区环境质量来判断这个企业是否合法。它的环境管理到位不到位,间接地体现在整个环境质量上。目前,我国虽然还不能完全采用国外的这一套。但是通过排污许可证制度实施,能不能向这方面过渡?最终,不是简单地通过排污许可证规定某个企业可以排多少污染物,而是将这个企业放在这个地区,整个区域环境可以容纳多少污染物来决定的。”沈天星说,我们目前的总量控制、总量削减工作也是在向这方面努力。

从环境管理制度,迫使我们在经济发展过程当中必须进行转型,让它更优化,向更高的目标去靠近。沈天星说:“这样,我们的经济发展,特别是环境容量比较有限的经济发达地区,才能做得更好。”

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